Муниципальной реформе был посвящен очередной телемост Клуба региональной журналистики

Ирина Стародубровская считает, что серьезных предпосылок для проведения муниципальной реформы в нашей стране не было. Тем не менее, реформа, чрезвычайно широкомасштабная, изменяющая практически все сферы деятельности муниципальных образований, началась. И ее главной задачей стало создание единообразной структуры местного самоуправления.

По мнению Ирина Стародубровской, в основу этой реформы были положены четыре идеологических постулата. Во-первых, - разграничение полномочий, стремление всю совокупность функций публичной власти в обществе единообразно разделить между уровнями власти. А дальше, под это единообразное разделение, поделить имущество, поделить доходные источники. Во-вторых, - приближение власти к населению, практически географическое: пешая доступность в течение одного дня. В-третьих, - повышение финансовой автономии муниципальных образований: отказ от нефинансируемых мандатов, установление четких правил финансирования, закрепление на постоянной основе гарантированных доходных источников. И, наконец, в четвертых, - построение вертикали власти и включение формально вроде бы самостоятельных органов местного самоуправления в единую властную вертикаль.

В 2008 году переходный этап муниципальной реформы завершился. Что в итоге? Немалое количество проблем, считает Ирина Стародубровская. Необеспеченность муниципальных полномочий финансами, диктат муниципальных районов в отношении поселений, ущемление прав крупных городов - лишь наиболее очевидные. Вместо четкого разграничения полномочий произошло усиление дублирования вопросов местного значения между районами и поселениями, ведь скажем, культура у нас и на районном, и на поселенческом уровне, то же касается спорта, молодежной политики и т.д. Как все это делить? Поэтому около 80 процентов поселений в том или ином объеме передают свои полномочия муниципальным районам, тем более, что этот механизм предусмотрен в законодательстве. Географическое приближение власти к населению тоже мало что дало ему. С финансами все еще сложнее. Методы финансового выравнивания не работали в принципе, потому что в условиях переходного периода было разрешено финансировать по фактическим доходам и расходам.

Что действительно удалось реализовать, так это усилить вертикаль власти, отмечает Ирина Стародубровская. Это хорошо видно в земельной сфере - распоряжение землей было передано муниципальным районам. Соответственно, были серьезно урезаны доходы поселений от аренды и продажи земли. Во многих субъектах Федерации распоряжение землей в региональных столицах было передано региональным властям и т.д.

В чем причина низкого КПД муниципальной реформы? Отвечая на этот вопрос, эксперт отметила два важных фактора. Первое. Муниципальные реформы со второй половины ХХ века захватили подавляющее большинство западных стран. Почему? Потому что все поняли, что самое главное, что определяет развитие страны, - это города. У нас было все наоборот. В центре всех мероприятий реформы была деревня. Город же, как некий центр развития, в рамках реформы не фигурировал вообще. Не было четких критериев разделения между городскими поселениями, городскими округами. Вообще, город рассматривался как некая сумма, районное поселение. То есть, идее вертикальной власти были принесены в жертву возможности комплексного развития городов, как центров инноваций, как центров экономического развития. Второе. Правила, предусмотренные реформой, были очень жесткими: нарезать всю страну на одинаковые кусочки-поселения, одинаковые кусочки-районы, разбавив их кое-где отдельными городскими округами, каждому уровню установить четкие полномочия, однообразно поделить финансы и так далее.

По мнению Ирины Стародубровской, получилось нечто вроде Прокрустова ложа, одним - тесного, а другим - чрезмерно широкого. Мы живем в очень разнообразной стране и, что еще более важно, в очень быстро меняющейся стране. Когда эту очень разную, динамично меняющуюся ситуацию пытаются уложить в жесткие рамки, получается, что управлять этой ситуацией проблематично. Для разных типов территорий нужны разные механизмы управления.

- Реформа, к сожалению, не дает этих возможностей, - говорит Ирина Стародубровская. - Сейчас считается, что самый острый вопрос - это финансирование муниципальных образований. С моей точки зрения, он производный. Производный от проблемы неравномерности развития, поэтому сам по себе вряд ли решаем.

Но посмотреть предлагаемые решения на эту тему, так это два абсолютно разных варианта предложений, которые между собой практически не сочетаются, - либо увеличиваем доходные источники, закрепляем дополнительные налоги, вводим дополнительные местные налоги. То есть, расширяем реальную финансовую автономию. Либо финансируем на основе нормативов расходов потребностей, социальных стандартов. То есть, фактически сажаем поселение и все остальные муниципальные образования на официальные стандарты.

Очевидно, что эти предложения объективно отражают интересы совершенно разных групп муниципальных образований. Не нужны активно развивающимся городам нормативы финансирования расходов. Точно так же, как территориям, теряющим население, со сжимающейся экономической активностью не жарко, не холодно от установления новых доходных источников. Вопрос не решается, потому что в этой логике его практически решить невозможно. Есть два сталкивающихся подхода. Есть две сталкивающиеся идеологии. И удовлетворить одним комплексом мероприятий интересы и тех, и других практически невозможно. В этом Ирина Стародубцева видит глубинное противоречие между динамизмом пространственного развития страны, ее системы расселения, и жесткой, однообразной рамкой, которую ей предлагают.

Ирина Стародубровская ответила на многочисленные вопросы журналистов Уфы и Новосибирска, касающиеся реализации и перспектив муниципальной реформы в нашей стране.